21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者  陳植  上海報(bào)道 經(jīng)過近兩年的討論與修訂，《非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）在近日正式公布。

這也引發(fā)支付市場的熱議。

相比2010年出臺的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（下稱“2號令”），此次《條例》在眾多監(jiān)管準(zhǔn)則方面做了較大方面調(diào)整。其中包括將支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)由原先的網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡收單和預(yù)付卡業(yè)務(wù)三大分類，改變成儲值賬戶運(yùn)營業(yè)務(wù)與支付交易處理業(yè)務(wù)。此外，《條例》還強(qiáng)調(diào)“先證后照”的監(jiān)管準(zhǔn)則，與此前的“先照后證”模式有著明顯差別。

12月28日，中國人民銀行副行長張青松在國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會表示，加快支付領(lǐng)域法規(guī)制度建設(shè)是推進(jìn)支付行業(yè)治理體系和治理能力建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2018年以來，司法部、中國人民銀行在深入調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，起草形成《非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理?xiàng)l例》草案。今年11月24日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《條例》，將于2024年5月1日起正式施行。

“《條例》的出臺，進(jìn)一步厘清了支付產(chǎn)業(yè)各方權(quán)利義務(wù)和責(zé)任邊界，賦予監(jiān)管部門依法行政權(quán)力，有力夯實(shí)行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展的法治基礎(chǔ)，標(biāo)志著支付行業(yè)發(fā)展進(jìn)入嶄新階段。”他指出。

記者獲悉，眾多支付機(jī)構(gòu)紛紛積極響應(yīng)《條例》的新監(jiān)管要求，進(jìn)一步落實(shí)合規(guī)經(jīng)營。

一位大型支付機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，《條例》在業(yè)務(wù)資質(zhì)、業(yè)務(wù)行為、風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)督管理等方面提出管理要求，其頒布實(shí)施有助于進(jìn)一步提升支付業(yè)務(wù)穿透式監(jiān)管水平，壓實(shí)支付市場主體責(zé)任，支持清算機(jī)構(gòu)更有力打擊各種違法違規(guī)行為，有效提升防范化解支付領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)有效性、全面性，不斷助力增強(qiáng)支付監(jiān)管效能。

連連國際聯(lián)席CEO呂蔚嬿向記者表示，《條例》的發(fā)布，無疑將進(jìn)一步促進(jìn)支付行業(yè)規(guī)范化和健康化發(fā)展。尤其是《條例》對“經(jīng)營規(guī)則、業(yè)務(wù)邊界、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”都做出最新明確的規(guī)范，將成為后期非銀行支付領(lǐng)域的行為準(zhǔn)則。

“此外，《條例》對先證后照的管理，讓我們看到持牌經(jīng)營的重要性。目前，連連在中國大陸、中國香港、新加坡、英國等國家和地區(qū)獲得了60余張支付類牌照及相關(guān)資質(zhì)，正進(jìn)一步強(qiáng)化持牌經(jīng)營。”她告訴記者，連連國際（中國）內(nèi)部正認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《條例》精神，在監(jiān)管部門指導(dǎo)下，全面扎實(shí)地貫徹《條例》要求，繼續(xù)堅(jiān)持以合規(guī)為基石、以用戶為中心，創(chuàng)新打造貼合用戶需求的多樣化產(chǎn)品和商業(yè)模式，提升客戶支付體驗(yàn)，擴(kuò)大支付普惠發(fā)展，為中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)更大力量。

記者多方了解到，在《條例》發(fā)布后，多家正進(jìn)軍中國市場的外資跨境電商支付服務(wù)商正考慮收購境內(nèi)第三方支付牌照，以落實(shí)合規(guī)經(jīng)營。

一位外資跨境電商支付服務(wù)機(jī)構(gòu)人士告訴記者，目前企業(yè)總部已在討論是否收購境內(nèi)第三方支付牌照，因?yàn)椤稐l例》所采取的“先證后照”管理模式，預(yù)示著未來外資跨境電商支付服務(wù)商在境內(nèi)的業(yè)務(wù)拓展，也需要持牌經(jīng)營。

張青松表示，未來中國人民銀行、司法部將加強(qiáng)政策宣傳解讀，指導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)落實(shí)好《條例》規(guī)定。同時(shí)，央行還將抓緊制定《條例》實(shí)施細(xì)則，做好非銀行支付領(lǐng)域現(xiàn)有規(guī)章、規(guī)范性文件的修改和清理等工作。

支付行業(yè)監(jiān)管思路緣何調(diào)整

《條例》一經(jīng)面世，之所以引發(fā)支付市場熱議，一個(gè)重要原因是《條例》在經(jīng)營規(guī)則、業(yè)務(wù)邊界、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等方面的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)，較2號令有著諸多明顯變化。

中國人民銀行支付結(jié)算司負(fù)責(zé)人王晟在此次國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會表示，2010年“2號令”出臺之際，境內(nèi)支付機(jī)構(gòu)正處于發(fā)展初期，業(yè)務(wù)規(guī)模和市場份額都比較小。過去10年期間，境內(nèi)支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，業(yè)務(wù)量快速增長，交易筆數(shù)和金額年復(fù)合增長率均超過40%。2022年，全國185家支付機(jī)構(gòu)處理業(yè)務(wù)超萬億筆、金額近400萬億元，服務(wù)超10億個(gè)人和數(shù)千萬商戶，在小額、便民支付領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，為助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善作出積極貢獻(xiàn)。

“隨著支付機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，我們也注意到2號令逐漸出現(xiàn)滯后于市場發(fā)展和監(jiān)管需要的狀況。比如2號令屬于部門規(guī)章，法律層級偏低，監(jiān)管效力不足；且2號令對支付機(jī)構(gòu)按照先照后證方式實(shí)施業(yè)務(wù)監(jiān)管，也不利于強(qiáng)化支付機(jī)構(gòu)公司治理要求；此外2號令按照交易渠道和受理終端劃分支付業(yè)務(wù)類型，對市場上新興出現(xiàn)的支付方式適應(yīng)性不夠。”他指出。盡管《條例》在某些條款相比“2號令”有著不小的變化，但《條例》依然注重監(jiān)管一致性與連續(xù)性，并與“2號令”、以及監(jiān)管實(shí)踐保持著很好的銜接。

在王晟看來，相比“2號令”，《條例》在監(jiān)管方面的變化主要表現(xiàn)在三大方面：

一是將部門規(guī)章上升為行政法規(guī)，夯實(shí)支付行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展的法治基礎(chǔ)，即《條例》以國家立法形式，明確了支付機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、變更、退出條件和法律責(zé)任，規(guī)定了支付業(yè)務(wù)規(guī)則和監(jiān)督管理要求，嚴(yán)把支付機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入關(guān)，防范業(yè)務(wù)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防利用支付平臺從事非法集資、電信詐騙等違法犯罪活動，監(jiān)管規(guī)范更加權(quán)威和透明。

二是注重機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合。《條例》明確對支付機(jī)構(gòu)實(shí)施“先證后照”管理，規(guī)定支付機(jī)構(gòu)的控股股東、實(shí)際控制人應(yīng)當(dāng)遵守股權(quán)管理規(guī)定，對公司治理、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)管理等提出明確的監(jiān)管要求，構(gòu)建了“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的框架。此外，從資金和信息維度重新劃分支付業(yè)務(wù)。在新的分類方式下，不受新型支付渠道、支付方式等影響，無論支付業(yè)務(wù)外在表現(xiàn)形式如何，均可按照業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)進(jìn)行歸類和管理，更好適應(yīng)支付業(yè)務(wù)發(fā)展需要，落實(shí)“功能監(jiān)管”。

三是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)保護(hù)用戶合法權(quán)益。針對近年來個(gè)別支付機(jī)構(gòu)泄露用戶信息、挪用用戶資金等行為，《條例》明確支付服務(wù)協(xié)議公平原則，防止“霸王條款”；加強(qiáng)備付金管理，保護(hù)用戶資金財(cái)產(chǎn)安全；明確用戶信息處理原則，保障用戶知情權(quán)和選擇權(quán)；加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)定了支付機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為的法律責(zé)任，切實(shí)保障支付用戶合法權(quán)益。

張青松指出，隨著近年支付業(yè)態(tài)快速發(fā)展，支付行業(yè)出現(xiàn)了一些問題。比如支付機(jī)構(gòu)的合規(guī)意識亟需樹牢、行業(yè)發(fā)展格局仍待優(yōu)化、機(jī)構(gòu)服務(wù)能力存在短板、監(jiān)管能力建設(shè)還需持續(xù)加強(qiáng)等。因此，相關(guān)部門在推動《條例》出臺過程，始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，始終聚焦行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

在他看來，《條例》與近年的監(jiān)管實(shí)踐基本保持一致。事實(shí)上，《條例》是將近年促進(jìn)發(fā)展、強(qiáng)化監(jiān)管工作行之有效的做法上升為行政法規(guī)。在立法過程中，相關(guān)部門特別注意充分吸取和吸收各方意見建議，有利于穩(wěn)定市場預(yù)期與增強(qiáng)行業(yè)發(fā)展信心。

“此外，《條例》還注重監(jiān)管的一致性。對同類業(yè)務(wù)提出同樣的監(jiān)管措施，確認(rèn)了對各種所有制支付機(jī)構(gòu)一視同仁的基本制度規(guī)范。這都有利于促進(jìn)公平競爭，激發(fā)市場活力。”張青松指出。目前《條例》還設(shè)置了一定的過渡期，有利于支付機(jī)構(gòu)熟悉消化相關(guān)法律規(guī)定，做好貫徹落實(shí)工作。

為支付產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供制度保障

《條例》的面世，將給支付產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢與行業(yè)格局帶來多大的影響，也是支付機(jī)構(gòu)當(dāng)前熱議的一大話題。

記者獲悉，多家支付機(jī)構(gòu)認(rèn)為在《條例》實(shí)施后，支付行業(yè)的優(yōu)勝劣汰步伐將進(jìn)一步提速，支付領(lǐng)域頭部企業(yè)有望憑借自身的合規(guī)能力與科技賦能，獲得更大的發(fā)展空間；反之中小企業(yè)或因業(yè)務(wù)穩(wěn)定性偏弱與合規(guī)能力不足，面臨較大的業(yè)務(wù)整改壓力。

在張青松看來，《條例》的出臺，將為支付行業(yè)未來健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，著力營造穩(wěn)定、透明、規(guī)范、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境，有利于促進(jìn)支付服務(wù)市場長期規(guī)范健康發(fā)展。

其具體表現(xiàn)在三大方面：

一是以公平監(jiān)管保障行業(yè)公平競爭。《條例》堅(jiān)持持牌經(jīng)營原則，強(qiáng)化全鏈條全周期監(jiān)管，有利于強(qiáng)化監(jiān)管落實(shí)，維護(hù)行業(yè)良性發(fā)展秩序，切實(shí)防范業(yè)務(wù)異化、資金挪用、數(shù)據(jù)泄漏等風(fēng)險(xiǎn)；

二提升支付服務(wù)供給質(zhì)效。《條例》明確支付機(jī)構(gòu)小額、便民服務(wù)宗旨，有利于增強(qiáng)支付普惠、民生、適老化等服務(wù)能力；強(qiáng)調(diào)維護(hù)公平競爭秩序，有利于指導(dǎo)頭部支付機(jī)構(gòu)發(fā)揮好“頭雁”作用，更加注重行業(yè)利益、社會利益與公眾利益，帶頭維護(hù)公平競爭，推進(jìn)互聯(lián)互通，擴(kuò)大生態(tài)開放；

三是推進(jìn)高水平開放。《條例》給予外商投資支付機(jī)構(gòu)國民待遇，堅(jiān)持“引進(jìn)來”和“走出去”并重，有利于進(jìn)一步促進(jìn)境內(nèi)、跨境資金循環(huán)效率，提升跨境電商等新業(yè)態(tài)支付服務(wù)水平。

針對《條例》將支付業(yè)務(wù)重新劃分為儲值賬戶運(yùn)營與支付交易處理兩類，不再延續(xù)以往的網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡收單和預(yù)付卡業(yè)務(wù)三大分類，王晟對此解釋說，新的分類方式具有二大特點(diǎn)，一是具有良好的擴(kuò)展性，有利于防范監(jiān)管空白。無論支付業(yè)務(wù)外在表現(xiàn)形式如何，均可按照業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)進(jìn)行歸類和管理，能較好地適應(yīng)行業(yè)發(fā)展變化，可以將市場上新興的支付業(yè)務(wù)快速歸入兩大基本業(yè)務(wù)類型進(jìn)行監(jiān)管；二是有利于實(shí)現(xiàn)“同業(yè)務(wù)、同監(jiān)管”，促進(jìn)公平競爭。新的分類方式基于業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)特征，穿透支付業(yè)務(wù)表面形態(tài)，有利于統(tǒng)一業(yè)務(wù)監(jiān)管要求，形成更加公平的制度環(huán)境。

“關(guān)于新老業(yè)務(wù)許可的銜接，我們將堅(jiān)持平穩(wěn)過渡原則，將已設(shè)立的支付機(jī)構(gòu)納入新的分類方式進(jìn)行管理。一方面，既兼顧當(dāng)前分類方式下的許可框架，實(shí)現(xiàn)新舊分類的平滑過渡，不擴(kuò)大原有的業(yè)務(wù)和地域范圍，對市場影響較小；另一方面，又保障新分類方式的可擴(kuò)展性，避免未來支付渠道和支付工具的迭代變化，導(dǎo)致支付業(yè)務(wù)分類調(diào)整而頻繁修改法規(guī)的情況。”他強(qiáng)調(diào)說。