21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者吳文汐 武漢報(bào)道   隨著《武漢市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2021—2035年)》正式獲批，中部6個(gè)省會(huì)城市的“2035總規(guī)”已全部出爐。

規(guī)劃對(duì)于各地總體定位、主要功能和空間基礎(chǔ)等進(jìn)行了界定，也描摹出由重點(diǎn)城市支撐中部地區(qū)崛起的發(fā)展藍(lán)圖。

武漢被明確為中部地區(qū)唯一的中心城市和經(jīng)濟(jì)中心，中部龍頭的地位更加穩(wěn)固。鄭州、太原被定位為中部地區(qū)重要的中心城市；長(zhǎng)沙為長(zhǎng)江中游地區(qū)中心城市，南昌為長(zhǎng)江中游地區(qū)重要的中心城市。

各地國(guó)土空間總規(guī)同時(shí)對(duì)于城市的“三區(qū)三線”進(jìn)行了約束，以考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面對(duì)空間需求的統(tǒng)籌平衡。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積上，鄭州超越了武漢，以2074.69平方千米的面積位居中部第一，這也為鄭州規(guī)劃中2035年預(yù)計(jì)達(dá)到的1800萬人口規(guī)模打下基礎(chǔ)。

近年來，中部地區(qū)武漢、鄭州、長(zhǎng)沙、南昌等市均提出過“創(chuàng)建國(guó)家中心城市”的目標(biāo)。在受訪專家看來，各地國(guó)土空間總規(guī)的批復(fù)，讓中部地區(qū)的城市發(fā)展回歸現(xiàn)實(shí)，共同推動(dòng)中部地區(qū)和長(zhǎng)江中游城市群的發(fā)展，而不是爭(zhēng)相創(chuàng)建國(guó)家中心城市，但各地能否“抱團(tuán)”形成發(fā)展的有機(jī)整體還面臨挑戰(zhàn)。

武漢坐穩(wěn)龍頭

各地國(guó)土空間總規(guī)中，城市的總體定位備受關(guān)注。梳理來看，中部地區(qū)6個(gè)省會(huì)城市中，只有合肥被定位為“長(zhǎng)三角地區(qū)重要的中心城市”，其余城市均被劃分在中部大區(qū)或是長(zhǎng)江中游地區(qū)。

縱向?qū)Ρ戎胁扛魇袣v年的城市總規(guī)，在對(duì)于區(qū)域的定位上僅有長(zhǎng)沙發(fā)生了變化，由上一版城市總規(guī)《長(zhǎng)沙市城市總體規(guī)劃(2003年至2020年)》中的“長(zhǎng)江中游地區(qū)重要的中心城市”變?yōu)槿缃竦摹伴L(zhǎng)江中游地區(qū)中心城市”，其余城市延續(xù)上一版表述不變。

這些城市對(duì)于區(qū)域的總體定位，存在兩個(gè)方面的差異化，這一定程度上決定了城市在所處區(qū)域的地位及輻射的范圍。一方面，“中心城市”相較“重要的中心城市”，更強(qiáng)調(diào)其唯一性和引領(lǐng)地位，從這一角度來看，武漢坐實(shí)了“中部第一城”，且不僅僅是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面。另一方面，中部地區(qū)相較長(zhǎng)江中游地區(qū)覆蓋面更廣，這一區(qū)分考慮到城市區(qū)位、能級(jí)和輻射力等各個(gè)方面因素。

武漢大學(xué)中國(guó)中部發(fā)展研究院副院長(zhǎng)王磊向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，5個(gè)中部省會(huì)城市中，武漢、長(zhǎng)沙、南昌是長(zhǎng)江中游城市群的核心城市，因此長(zhǎng)沙、南昌被定位為長(zhǎng)江中游地區(qū)的中心城市或重要的中心城市是合理的，而武漢被定位為中部地區(qū)的中心城市，主要考慮到其輻射面和影響力會(huì)覆蓋到整個(gè)中部。因此，中部各市的定位中體現(xiàn)出了各自輻射帶動(dòng)力以及分工側(cè)重上的不同。

更為明顯的變化在于，國(guó)家對(duì)于中部城市交通樞紐地位的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步提升。5個(gè)省會(huì)城市中，武漢、鄭州由此前的“國(guó)家重要的綜合交通樞紐”晉升為“國(guó)際性綜合交通樞紐城市”，也是中部城市中僅有的兩個(gè)獲得國(guó)際頭銜的城市；而長(zhǎng)沙、南昌、太原上一版的城市總規(guī)中并未提及過交通樞紐的定位，新版總規(guī)中均被定位為全國(guó)性綜合交通樞紐城市。

武漢和鄭州是兩座交通屬性極強(qiáng)的城市，且對(duì)于兩地而言并不能“就交通論交通”，正如武漢提出加快把交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)樞紐鏈接優(yōu)勢(shì)，發(fā)力承擔(dān)起國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)鏈接“雙節(jié)點(diǎn)”和“雙樞紐”的戰(zhàn)略功能。

2024年，武漢天河機(jī)場(chǎng)以3140.6萬人次的旅客吞吐量，時(shí)隔9年重奪中部第一；鄂州花湖國(guó)際機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)航班起降架次躍居全國(guó)第三，貨郵吞吐量居中部第一、全國(guó)第五。同時(shí)，中歐班列(武漢)連續(xù)2年每年開行突破1000列；武漢港集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量突破23萬標(biāo)箱，居內(nèi)河港口第一。

鄭州機(jī)場(chǎng)2024年貨郵吞吐量突破80萬噸，創(chuàng)下自1997年通航以來的最高紀(jì)錄；2024全年，鄭州累計(jì)開行中歐班列2052列，居全國(guó)第三位。不僅如此，依托發(fā)達(dá)的交通樞紐網(wǎng)絡(luò)，鄭州落地全國(guó)首個(gè)由國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立的國(guó)家級(jí)航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)——鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，近年來，鄭州航空港發(fā)展跨境電商等新業(yè)態(tài)以及新能源汽車等新產(chǎn)業(yè)，2024年該區(qū)實(shí)現(xiàn)GDP增速13%。

在王磊看來，中部地區(qū)的發(fā)展并非一個(gè)封閉、割裂的系統(tǒng)，而應(yīng)該在開放的前提下將中部地區(qū)的發(fā)展放在全國(guó)的尺度中看，融入雙循環(huán)新發(fā)展格局。中部地區(qū)如何發(fā)揮好區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在深化自身改革的同時(shí)鏈接國(guó)際和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，這也是其發(fā)展的特色所在。

中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶智庫(kù)聯(lián)盟秘書長(zhǎng)秦尊文在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，中部城市國(guó)土空間總規(guī)的批復(fù)，對(duì)城市下一階段的發(fā)展起到了指引作用，應(yīng)按照批復(fù)中的定位和功能優(yōu)化自身的發(fā)展方向。過去部分城市把自身定位得較高，如今可能要回歸到實(shí)際情況。

2016年12月，《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》發(fā)布，明確提出“支持武漢、鄭州建設(shè)國(guó)家中心城市”。相較于武漢和鄭州獲得過國(guó)家層面的支持，長(zhǎng)沙、南昌則由省政府出面，支持其創(chuàng)建國(guó)家中心城市。2019年7月，江西省人民政府印發(fā)了《大南昌都市圈發(fā)展規(guī)劃（2019-2025年）》，其中提出支持南昌市爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家中心城市；2022年4月，中共湖南省委、湖南省人民政府印發(fā)《關(guān)于實(shí)施強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略支持長(zhǎng)沙市高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，其中的目標(biāo)任務(wù)第一項(xiàng)便是“創(chuàng)建國(guó)家中心城市”。

“中部地區(qū)城市的發(fā)展格局將回歸現(xiàn)實(shí)，而不是‘一窩蜂’去爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家中心城市。”秦尊文指出，各地國(guó)土空間總規(guī)獲批后，中部經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展值得期待。中部地區(qū)在城鎮(zhèn)體系的劃分上已經(jīng)較為完整，但幾個(gè)省份之間還存在南北差異和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的不同，今后能否抱團(tuán)形成發(fā)展上真正的有機(jī)整體還有待觀察。

鄭州以“土地”謀超車

除城市總體定位外，各地國(guó)土空間總規(guī)中還明確了城市的功能性定位。新版總規(guī)明確了武漢中部經(jīng)濟(jì)中心的地位，但也有不少人注意到，武漢是中部城市中唯一沒有被賦予先進(jìn)制造業(yè)基地功能的城市。

王磊認(rèn)為，沒有提及先進(jìn)制造業(yè)基地的功能，并不代表這一功能沒有或是不重要，而是融入到了武漢中部經(jīng)濟(jì)中心和科技創(chuàng)新中心等更高的定位中。這一過程中，武漢的先進(jìn)制造業(yè)需要對(duì)中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成輻射引領(lǐng)作用，且需要在先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新的功能。

相比其他中部城市獲得多個(gè)功能性定位，南昌和太原兩地僅承擔(dān)了區(qū)域先進(jìn)制造業(yè)基地或華北先進(jìn)制造業(yè)基地這一個(gè)功能。兩座城市近年來在中部省會(huì)城市中的發(fā)展也相對(duì)滯后。不過，南昌和太原兩地的國(guó)土空間總規(guī)中也透露出發(fā)展的新機(jī)遇。相較于武漢、長(zhǎng)沙、鄭州聚焦于中部地區(qū)、長(zhǎng)江中游地區(qū)以及所在城市群、都市圈的發(fā)展，南昌總規(guī)中提出“對(duì)接長(zhǎng)三角一體化發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)”，太原總規(guī)中提出“深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展”。

秦尊文表示，太原如今的發(fā)展在中部地區(qū)并不突出，整個(gè)山西的轉(zhuǎn)型步伐較慢，問題出在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、綜合發(fā)展不夠，成敗均在于煤炭產(chǎn)業(yè)。在新發(fā)展格局和地緣政治沖突下，保障能源安全十分重要，發(fā)揮煤炭在能源體系中的兜底作用，山西被寄予厚望，且太原本身在航空、電子科技等產(chǎn)業(yè)上具有較好基礎(chǔ)，如今強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略腹地建設(shè)，太原便是一個(gè)戰(zhàn)略腹地，對(duì)接京津冀地區(qū)能夠推動(dòng)太原的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展走得更快。

值得關(guān)注的是，國(guó)土空間總規(guī)還需要對(duì)城市的“三區(qū)三線”進(jìn)行約束，目的是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用和整治在空間和時(shí)間上作出的安排，以推動(dòng)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一。

梳理來看，太原劃定的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線相較其他中部城市而言更加寬裕，只需保留約14.90%的土地作為耕地和9.85%的土地作為永久基本農(nóng)田。而南昌這兩個(gè)指標(biāo)分別達(dá)到了約33.78%、29.85%。

土地作為工業(yè)生產(chǎn)最大的生產(chǎn)資料，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積越大在一定程度上決定了城市工業(yè)用地的上限越高，同時(shí)人口容納的空間越大。

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積上，5座城市依次為：鄭州（2074.69平方公里）、武漢（1813.35平方公里）、長(zhǎng)沙（1308.67平方公里）、南昌（998.63平方公里）、太原（735.42平方公里）。鄭州超越了武漢，位居第一位。從城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)強(qiáng)度（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界/城市總面積）來看，鄭州這一指標(biāo)為27.42%，也高于武漢的21.16%。

2023年10月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》，提出各類城鎮(zhèn)建設(shè)所需要的用地（包括能源化工基地等產(chǎn)業(yè)園區(qū)、圍填海歷史遺留問題區(qū)域的城鎮(zhèn)建設(shè)或產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目等）均需納入全省（區(qū)、市）規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)統(tǒng)籌核算，不得擅自突破城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)。

在秦尊文看來，鄭州獲批的城鎮(zhèn)開發(fā)面積在中部最大，其重要原因是河南戶籍人口基數(shù)大，如今倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化，鄭州具有一定優(yōu)勢(shì)，如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口的平衡，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是鄭州未來發(fā)展中的重點(diǎn)方向。而武漢的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積沒有鄭州高，強(qiáng)調(diào)其更應(yīng)該走內(nèi)涵式發(fā)展的道路，發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)化程度或發(fā)展水平越高，越有利于土地的集約化利用。